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过去36年中国城镇化的教训

香港环球经济电讯社首席经济学家江濡山

中国的城市化及城镇化进程，不是太慢而是太快了，快到健康的城市化及城镇化要素尚未完善。单从数量来看，中国城市化及城镇化发展速度的确不低，但要害问题是，到目前为止的大规模造城运动，呈现出高速度低品质的特征，为未来中国整个城市化进程预埋下极大隐患。

到目前为止的大规模造城运动，呈现出高速度低品质的特征。　　自上世纪九十年代中期以来，粗放而又超高速的经济发展，大大推动了由沿海到内地、由东向西的千篇一律的造城运动，各种各样的城市病已经严重束缚了现代城市文明的发展进步。当然，造城运动也给GDP增长和充实各级财政做出了极大的贡献。

如果回首展望并冷静反思就不难发现，中国的城市化及城镇化建设已经呈现出扭曲格局：一方面，发达地区的城市化及城镇化建设，面临的主要问题不是增量建设而是存量优化，即如何完善严重缺失的城市功能和修复城市缺陷；另一方面，欠发达地区的主要问题则是如何做好规划运筹和避免蹈覆辙、走弯路，特别是中小城镇的建设，更要理性面对、精心运筹、策略推进。

客观而言，中国的城市化及城镇化进程，不是太慢而是太快了，快到健康的城市化及城镇化要素尚未完善，一座座新城镇平地而起。

“1949年我国共有132个城市，城镇化水平为10.6%。1978年，城市发展为193个，城镇化水平为17.9%。2008年，我国城市总数增加到655个，城镇人口达到6.07亿，城镇化水平提高到45.68%。目前，我国大中城市和小城镇协调发展的城镇体系初步形成。现已形成长三角、京津冀、珠三角三大城镇密集地区，以及辽中南、中原、武汉、长株潭、成渝、闽东南、山东半岛、北部湾等城市群，对区域发展发挥了重要的辐射带动作用。小城镇得到前所未有的发展，数量从1954年的5400个增加到2008年的19234个。”--摘自11年03月02日《中国建设报》)

单从数量来看，中国城市化及城镇化发展速度的确不低，但要害问题是，到目前为止的大规模造城运动，呈现出高速度低品质的特征，甚至很多地方的城市及城镇建设“粗制滥造”，为未来中国整个城市化进程预埋下极大隐患。

综合审视、思考，有以下四方面的教训需要严肃正视，以避免重蹈覆辙：

一是摊饼式的盲目造成运动，大大透支了土地资源，浪费了城市发展的空间环境。而其背后的“黑手”则是过渡的房地产开发及既得利益集团的生成和坐大。

二是受政绩观念及权钱交易驱使而违背自然规律，在城市建设过程中做了大量“夹生饭”。比如，各种半拉子工程、各种盲目的土地圈占，等等。

三是忽视市场经济规律，脱离生产力水平和资源条件约束。由此导致地方政府通过过度举债做大城市及城镇建设的盘子，超越了经济发展承载能力；

四是缺乏科学理念，权力主导的盲目决策，造成城市及城镇功能缺失。特别是基础设施配套缺失、公共服务机能偏弱、城市环境治理机能不足、功能区划布局错位等方面，已经存在严重的“先天性不足”。

可以预见，如果不通过深化改革消除导致上述弊端产生和存在的诸多因素，未来的城市化及城镇化建设，还会跑偏并造成更大的灾难。

新型城镇化建设的实施策略

推动城镇化发展进程，务必策略得当、审慎而为。对此，应当采取的策略：

第一、在推动新型城镇化建设问题上，合理划分政府与市场，以及中央政府与地方政府的事权、责任约束之界限，避免发生中央政府一竿子插到底管得太死、且责任不清的情况。

第二、中央这政府有关职能部门，应在颁布的规划范围内，统筹组织多领域专家，针对全国不同地域、不同经济基础、不同条件和不同生产力水平，研究制定不同类型城镇化的建设模式，供各地参照执行。并在此基础上组成若干专业服务小组，针各地城镇化建设实施分类指导。

第三、调动和发挥地方民众的积极性，倡导民主精神和有效的民主机制，让属地居民以恰当的方式参与和监督城镇化的建设。比如设立由政府部门、专家、居民代表或者其委托人、律师等相关人员组成的“城市(城镇)建设与管理议事委员会”，定期对相关重大事项进行商议和民主表决。

第四、鼓励并支持民进机构，成立由多学科专业人士组成的研究团队，对城市化及城镇化的建设与管理，实施科学务实的研究，并为各地政府提供“加强城市化及城镇化建设与管理培训”及公共服务，以此逐步强化软实力。此项研究要设立若干专题，针对现实问题，做触及筋骨的对策研究。

比如，城市及城镇建筑要注重功能性、实用性及符合地方人文特征，避免片面追求形象和地标；

再比如，产业结构及产业聚集，要重视区域资源要素、产业基础、营商环境、交易成本、物流渠道、商事公共服务、生态环境等方面的综合研究，而不是盲目圈地上项目；

再比如，人口管理要避免传统的公安机关的管控思维，而要注重社会化的动态人口及劳动管理与服务的机制建设，特别要注重凝聚和“善待”一批居留本地的优秀人才，使之成为发酵并扩散城市文明的重要因子。

第五、严肃制定不同形式和风格的城镇化建设，所必须坚持的原则和必须遵循的工作流程。比如，县域中心城的“城镇化建设”，可以采取这样的流程：区域资源要素分析---区域环境保护及生态建设规划---区域产业定位及产业发展规划---区域城镇建设规划---区域城镇建设设计及实施---区域城镇管理运行机制。”

城镇化建设需区别对待

针对960万平方公里的56个民族13亿多的人口的城镇化建设，是一项古今中外绝无仅有的、难以想象的巨大工程，这项工程的实施，最终的结果要么是人类历史上的奇迹，要么是一场需要巨大的灾难。

为了不使其演变成为需要数代人吞咽的苦果，中央政府在制定规划和研究出台相关政策时，应当充分考量全国各地地理位置、资源条件、生产力水平、经济基础等方面的差异性，并参照中外城市化金城镇中的经验教训，确定出不同规模、不同形态的新型城镇化建设的类别、模式、等级、风格等方面的约束条件，供各地参照。总体来看有以下一种情况，需要据此思路分门别类、区别对待。

一是针对人口在百万以上的“区域重心城市”，如何定位并完善城市功能、如何改造城棚户区或城中村、如何定位并强化城市基础、如何实施城市管理等等。这类情况需要分几个等级的标准及约束，需要出台怎样的实施意见。

二是人口在50-100万左右的区域中心城市，比如地级市，如何确定并控制城市规模加发展形态、定位城市的区域角色及核心功能、如何完善城市基础设施建设、如何确定城市公共服务功能及建设水准、如何定位并实施城市管理水准等等。

这类城市现在最大的问题是盲目摊饼圈地和粗放建设，而城市基础建设脆弱，功能缺失严重。这类城市的在新型城镇化建设进程中，面临的麻烦和困难最多。

三是人口在20-30万左右县级市或县域中心城镇，这类城市或城镇几乎都是毫无章法的野蛮生长出来的。改革开放以来形成的这类市镇，几乎是粗制滥造的，其从外表到内部，问题复杂、“夹生饭”最多，对资金的需求几乎是“无底洞”。到底如何破解，需要花费大气力研究。

四是人口在大于有3-5左右的县域范围内的乡镇，有数万个，这些小城镇或者说村镇，直接为农村数亿人口，提供这最基本的生产和生活服务，而这类城镇的几乎浸泡在恶劣的生态环境和假冒伪劣的商品环境中，新型城镇化建设如何破解这类难题，是既是重点，也是难点，更是挑战。

总之，上述几类情况，孰重孰轻、谁先谁后，需要在规划及政策层面，研究出台科学合理的、具体明确的、可操作性强的意见和规制。特别要注重以下六个基本要素：

人口规模、基础设施水准(水、电、暖、路等)、公共服务、产业定位及基础、城镇建筑及文化、管理运行机制(人、财、物等)。

总之，如果没有合理的产业结构及就业机会、没有良好的公共服务机制、没有城市文明的人文元素、没有公平的营商环境，没有安全和谐的社会环境，而只有外表虚华绿化、“电路板”式的建筑群、空旷的广场及宽阔的马路、缺乏灵魂的物理外表，就这不叫新型城镇化，而是透支子孙后代资源并为子孙后代堆放起来的“垃圾废墟”。

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